روش‌های مختلف تدوین قانون اساسی در جهان
در لحظاتی حساس از تاریخ ملت‌ها، زمانی که یک نظم فرو می‌پاشد و نظمی دیگر در حال زایش است، جامعه با پرسشی تعیین‌کننده روبه‌رو می‌شود: «چه قانونی، چه ساختاری، چه نظمی قرار است آینده ما را بسازد؟» پاسخ به این پرسش معمولاً در متنی متجسم می‌شود که آن را قانون اساسی می‌نامند. اما خود این متن چگونه پدید می‌آید؟ چه کسانی آن را می‌نویسند؟ چقدر از مردم و اراده آن‌ها در آن بازتاب دارد؟ چه فرایندهایی در جهان برای تدوین قانون اساسی وجود دارد؟ این پرسش‌ها، به‌ویژه برای جوامعی که در آستانه دگرگونی هستند، از جنس نظریه‌پردازی انتزاعی نیستند؛ بلکه کاملاً عملی، فوری و سرنوشت‌سازند.
تدوین قانون اساسی، برخلاف تصور رایج، صرفاً کار چند حقوقدان در اتاقی ساکت نیست. این فرایندی است سیاسی، اجتماعی، و حتی روان‌شناختی؛ فرایندی که رابطه مردم با قدرت، گذشته با آینده، و خواست جمعی با ساختار حقوقی را تعریف می‌کند. نگاهی به تجارب جهانی نشان می‌دهد که هیچ مسیر واحد و استانداردی برای نگارش قانون اساسی وجود ندارد. بلکه روش‌های گوناگونی در کشورهای مختلف به‌کار رفته‌اند ــ از مشارکت مستقیم مردم تا تحمیل بالا به پایین از سوی دولت‌ها یا ارتش‌ها.
در این مقاله، به‌جای فهرست‌سازی ساده، با زبانی تحلیلی و قابل فهم بررسی می‌کنیم که این مسیرها چگونه شکل گرفته‌اند و چه پیامدهایی داشته‌اند.
در بسیاری از کشورها، به‌ویژه پس از انقلاب‌ها یا دوره‌های گذار دموکراتیک، متداول‌ترین روش تدوین قانون اساسی، تشکیل یک مجلس مؤسسان منتخب مردم بوده است. در این مدل، مردم در انتخاباتی عمومی نمایندگانی را برمی‌گزینند که صرفاً وظیفه‌شان تدوین قانون اساسی است، نه قانون‌گذاری روزمره. این روش معمولاً به دلیل مشارکت مستقیم مردم، مشروع‌ترین شیوه تلقی می‌شود. برای مثال، پس از استقلال هند از استعمار بریتانیا، مجلسی منتخب با حضور نمایندگانی از اقشار مختلف، پیش‌نویس قانون اساسی را تدوین کرد. همین اتفاق در آفریقای جنوبی نیز پس از پایان آپارتاید رخ داد. این کشور که سال‌ها گرفتار حکومتی نژادپرست بود، با تشکیل مجلسی مؤسس و سپس تأیید مردمی، توانست یکی از پیشرفته‌ترین قوانین اساسی دنیا را تصویب کند.
اما همیشه هم چنین مشارکتی ممکن نیست. در برخی کشورها، به دلایل گوناگون از جمله بحران امنیتی یا عدم بلوغ نهادی، قانون اساسی توسط کمیسیون‌های حقوقی یا گروه‌های کارشناسی تهیه می‌شود. در این روش، دولت یا نهادی بالادستی، هیئتی از حقوق‌دانان و متخصصان را مأمور تدوین پیش‌نویس می‌کند. این پیش‌نویس معمولاً بعداً به مجلس یا رفراندوم عمومی ارائه می‌شود. تونس یکی از نمونه‌های بارز این مسیر است. پس از بهار عربی و سقوط دیکتاتوری بن‌علی، کمیته‌ای از کارشناسان حقوقی ابتدا پیش‌نویس قانون اساسی را آماده کرد و سپس آن را به مجلس مؤسسان سپرد. این شیوه، اگرچه مشارکت مستقیم مردم در مرحله‌ی تدوین ندارد، اما می‌تواند به کیفیت حقوقی و انسجام ساختاری قانون کمک کند ــ البته به‌شرط آن‌که فرآیند نهایی‌سازی شفاف و پاسخ‌گو باقی بماند.
در نقطه مقابل، در برخی کشورها قانون اساسی نه از پایین، بلکه از بالا دیکته می‌شود. تدوین توسط رهبر سیاسی یا نهاد حاکمیتی موجود یکی از رایج‌ترین شیوه‌ها در نظام‌های اقتدارگرا یا در شرایط بعد از کودتاست. در این مدل، یک دولت موقت یا رهبری کاریزماتیک، خود یا از طریق یک گروه محدود، پیش‌نویس قانون اساسی را تنظیم کرده و معمولاً از طریق یک رفراندوم کنترل‌شده آن را به تصویب می‌رساند. در ظاهر، مردم در این فرآیند مشارکت دارند، اما در واقع، آنچه پیشنهاد می‌شود یک انتخاب واقعی نیست. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نمونه‌ای از چنین ساختاری است. در سال ۱۳۵۸، پیش‌نویس اولیه که توسط دولت موقت تدوین شده بود، کنار گذاشته شد و نهادی موسوم به مجلس خبرگان، متشکل از روحانیون منتخب و تحت نظارت مستقیم رهبری وقت، متن نهایی را تهیه کرد. متنی که سرشار از ابهام، ایدئولوژی، و قدرت متمرکز بود و با یک همه‌پرسی سریع تصویب شد. این مدل اگرچه شاید در ابتدا کارآمدی ظاهری ایجاد کند، اما معمولاً به بحران‌های مشروعیت و ناپایداری سیاسی منجر می‌شود.
برخی کشورها نیز راهی بینابینی را انتخاب می‌کنند: مجلس قانون‌گذاری عادی وظیفه تدوین قانون اساسی را برعهده می‌گیرد. این روش بیشتر در کشورهایی رایج است که پس از یک گذار آرام یا مصالحه سیاسی، می‌خواهند نظم جدیدی را بنا نهند، بدون آن‌که کل ساختار سیاسی را از نو تعریف کنند. اسپانیا در دهه ۱۹۷۰، پس از پایان دیکتاتوری فرانکو، از همین مسیر عبور کرد. نمایندگان مجلس تازه‌منتخب، با مشارکت احزاب مختلف، قانون اساسی ۱۹۷۸ را نوشتند؛ قانونی که تا امروز پابرجاست و سنگ بنای دموکراسی اسپانیا محسوب می‌شود.
در بعضی موارد نیز، پیش‌نویس قانون اساسی مستقیماً از سوی یک نهاد یا گروه نوشته شده و بدون دخالت نهادهای نمایندگی، صرفاً از طریق همه‌پرسی عمومی به تصویب می‌رسد. این روش که ممکن است ظاهری دموکراتیک داشته باشد، در عمل می‌تواند ابزاری برای تحمیل خواسته‌های حاکم باشد، چرا که مردم با یک متن بسته، بدون امکان اصلاح جزئی، مواجه‌اند. ترکیه در سال ۲۰۱۷، در پی همه‌پرسی‌ای پرحاشیه، قانون اساسی جدیدی را تصویب کرد که اختیارات ریاست‌جمهوری را به‌شدت افزایش می‌داد و ساختار پارلمانی پیشین را عملاً کنار می‌گذاشت. چنین تغییرات عمده‌ای، وقتی بدون بحث عمومی و رقابت آزاد شکل می‌گیرند، به‌جای قانون اساسی، بیشتر شبیه ابزارهای تمرکز قدرت می‌شوند.
و سرانجام، در موارد نادر، کشورهایی وجود دارند که اصلاً قانون اساسی مدون ندارند. بریتانیا، اسرائیل، نیوزیلند و چند کشور دیگر، ساختار حکومتی خود را نه از طریق یک سند واحد، بلکه بر اساس سنت‌ها، احکام قضایی، اسناد تاریخی و قوانین عادی اداره می‌کنند. این مدل که گاه آن را "قانون اساسی عرفی" می‌نامند، محصول تاریخ خاص این کشورهاست. مثلاً در بریتانیا، سندی مانند Magna Carta (1215)، برخی قوانین پارلمان و رویه‌های قضایی، با هم مجموعه‌ای از قواعد اساسی تشکیل می‌دهند. البته این مدل در کشورهایی با سابقه استبداد یا گذار انقلابی قابل پیاده‌سازی نیست و اغلب به بی‌ثباتی می‌انجامد، چون چارچوب‌های حقوقی به‌روشنی تعیین نشده‌اند.
اگر نگاهی کلی به این روش‌ها بیندازیم، درمی‌یابیم که آنچه تعیین‌کننده کیفیت نهایی قانون اساسی است، نه فقط شیوه‌ی تدوین، بلکه میزان شفافیت، مشارکت عمومی و پاسخ‌گویی در آن فرایند است. تجربه نشان داده که قانون‌هایی که در فرایندهای باز، مشارکتی و دموکراتیک نوشته می‌شوند، بیشتر مورد احترام قرار می‌گیرند، کمتر دچار بحران می‌شوند و بهتر می‌توانند جامعه را به سوی ثبات و توسعه هدایت کنند.
برای ایران آینده، کشوری که دهه‌ها زیر سایه قانون اساسی ایدئولوژیک، اقتدارگرایانه و تبعیض‌آمیز زیسته، پرسش از نحوه تدوین قانون اساسی نه یک موضوع فنی، بلکه موضوعی وجودی است. راهی که برای نوشتن این سند انتخاب می‌شود، نه فقط محتوای آن، بلکه مشروعیت و آینده آن را نیز تعیین خواهد کرد.
شاید مهم‌ترین درس از تجربه جهانی این باشد: قانون اساسی اگر در پشت درهای بسته نوشته شود، درِ آینده را به‌روی ملت نمی‌گشاید. اما اگر با مردم، برای مردم، و توسط مردم نوشته شود، می‌تواند آغاز راهی نو باشد؛ راهی به‌سوی آزادی، برابری، و مسئولیت جمعی.
نظرات
ارسال یک نظر